После более чем года пребывания в законодательном “чистилище”, законопроект покойного сенатора США Линдси Грэма о масштабных санкциях против России сделал значительный шаг к тому, чтобы стать законом. На этой неделе законопроект легко прошел процедурное голосование в Сенате и, как ожидается, будет одобрен полным составом Сената с большим двупартийным большинством позднее на этой неделе.
Если сопровождающий законопроект будет принят Палатой представителей позже в этом году, как предполагает обширная поддержка, Акт о санкциях против России имени Линдси О. Грэма 2026 года ознаменует возрождение республиканской поддержки Украины после более чем четырех лет войны с Россией и станет первым комплексным пакетом санкций США против Москвы во втором сроке Трампа. Президент Украины Владимир Зеленский, находящийся в Вашингтоне на этой неделе для участия в похоронах Грэма и переговоров с президентом США Дональдом Трампом, присутствовал в Сенате на первом голосовании и назвал законопроект “большим сигналом для Европы, большим сигналом для Украины”.
Европа и Великобритания за последние 18 месяцев последовательно усиливали санкционное давление на Россию, нацеливаясь, в частности, на использование Россией “теневого флота” танкеров для незаконного перемещения нефти, а также на банки, криптовалютные платежные системы и энергетические компании. (Европейский Союз принял 21 пакет санкций против России с начала войны в Украине.) Однако администрация Трампа не смогла поддерживать давление на Москву и даже ослабила существующие санкции, чтобы снизить давление на мировые рынки нефти из-за последствий войны с Ираном. (Это не первый случай, когда Трамп ослабляет санкции и снижает эффективность основного экономического оружия США.)
Грэм настойчиво продвигал свой законопроект до самого дня своей внезапной смерти. Он последовательно выступал за усиление экономического давления на Россию, используя все доступные инструменты экономической политики США, но холодное отношение Трампа оставило законопроект в подвешенном состоянии более года.
Чтобы заручиться поддержкой Трампа, в окончательную версию законопроекта было включено обновление, продлевающее существующие, 30-летние санкции против Ирана еще на пять лет.
В пересмотренной версии законопроекта есть и положительные моменты. “Большинство санкций против России в настоящее время не закреплены законодательно, поэтому этот законопроект назовет конкретные банки и компании, которые должны быть подвергнуты санкциям. Для будущих администраций это будет трудно отменить”, — заявила Майя Николадзе, заместитель директора Инициативы по экономической политике в Атлантическом совете, которая написала о новом законодательстве.
Законопроект также гармонизирует санкции США против “теневого флота” России с теми, которые поддерживаются Великобританией и Европейским Союзом. С тех пор как последняя волна действий США против “теневого флота” России в последние дни администрации Байдена, Соединенные Штаты отсутствовали на этом фронте, в то время как Европа двигалась вперед.
Избавление от российского “теневого флота” на мировых морях важно, если Запад действительно хочет серьезно ограничить экспорт российской нефти и нефтепродуктов. Большинство российских морских поставок сырой нефти по-прежнему осуществляется на санкционированных “теневых” танкерах. Европейские и британские санкции становятся гораздо более эффективными при поддержке силы доллара США и исполнительного органа Казначейства США, как задокументировано Робином Бруксом и Беном Харрисом из Института Брукингса.
Еще одним положительным аспектом предлагаемого законодательства являются санкции против судоходных компаний, которые предоставляют танкеры для пополнения российской (и иранской) стареющей “теневой флота”. Многие из этих судоходных компаний греческие. Не случайно, Греция ранее в этом месяце заблокировала меру ЕС по ограничению экспорта российского природного газа, чтобы защитить греческую судоходную компанию.
Однако в пересмотренном законопроекте есть и много недостатков. Для начала, в отличие от предыдущих законодательных актов Конгресса о санкциях, таких как CAATSA, санкции против России в основном не обязательны, а находятся на усмотрении президента, и законопроект включает все обычные отступления по соображениям национальной безопасности. Это означает, что окончательное влияние санкционного законопроекта будет зависеть от Трампа, который с тех пор, как вернулся в должность, не занял жесткую позицию в отношении российского президента Владимира Путина.
Другой важной причиной для скептицизма является то, что проект закона Грэма с самого начала включал вторичные тарифы как способ усиления давления на Россию. Это означает значительные импортные пошлины на страны, которые покупают российскую нефть и газ, инструмент, который Трамп уже использовал один раз против Индии (крупного покупателя российской нефти), но не против Китая (крупнейшего покупателя российской нефти). Законопроект разрешает введение пошлин до 100 процентов на пять крупнейших стран-импортеров российской нефти и природного газа.
Критики этой части законодательства утверждают, что предоставление Трампу большего полномочия по тарифам — плохая идея. Президент уже растягивал существующие президентские полномочия, чтобы в одностороннем порядке повышать импортные пошлины вне закона и продолжает испытывать терпимость судов; его последняя партия глобальных тарифов была введена неделю назад.
Вопрос о расширении тарифных полномочий для Трампа, возможно, является самым большим препятствием для гладкого прохождения сопровождающего законопроекта в Палате представителей, так как ведущие демократы не хотят давать исполнительной власти еще больше полномочий для произвольного повышения налогов. Сторонники законопроекта, особенно в Сенате, считают, что они могут убедить несогласных членов Палаты представителей по вопросу тарифов до того, как нижняя палата снова соберется в конце следующего месяца.
“Добавление тарифов в это уравнение не было чем-то, что оказалось весьма эффективным”, — сказала Николадзе, отмечая, что Индия сократила закупки российской нефти главным образом из-за санкций США против российских энергетических компаний, а не из-за карательных тарифов.
И хотя Китай и Индия, без сомнения, являются двумя крупнейшими покупателями российской нефти, не совсем ясно, какие страны завершат список пяти, которые подвержены тарифам, согласно формулировкам в законодательстве. Нефтепродукты даже не включены, так что крупные российские клиенты, такие как Турция, похоже, остаются вне опасности, в то время как меньшие покупатели российской нефти могут столкнуться с санкциями. В любом случае, тарифы остаются налогами на американский бизнес и потребителей, а не чем-то, за что платит другая страна, что делает их менее эффективным оружием экономической политики, чем санкции.
И затем возникает вопрос о конечном влиянии законодательства. Закрепление санкций, многие из которых уже действуют, против российских лиц, банков и энергетических компаний будет более значительным шагом, чем ранее предпринимала администрация, но это не поставит под сомнение финансирование российской войны больше, чем предыдущие раунды западных санкций за последние четыре года.
Очень постепенный темп наращивания санкций, как со стороны Соединенных Штатов, так и со стороны Европы, с начала войны в 2022 году позволил России адаптироваться и найти обходные пути для продолжения продажи нефти и зарабатывания миллиардов долларов, даже если меньше, чем до начала войны. Большее удар по российскому энергетическому комплексу и доходам от энергии нанесен украинскими беспилотниками и ракетами — то, что Зеленский называет “дальнобойными санкциями”.
“Российские банки и энергетические компании вряд ли столкнутся с какими-либо немедленными последствиями” после принятия законопроекта, сказала Николадзе. “Санкции действуют уже четыре года, и Россия адаптируется. Все они учатся обходить санкции. Поэтому вам нужно понять, как усилить давление и улучшить исполнение существующих санкций.”
