Стать генеральным секретарем ООН — задача не из легких. Для этого кандидату требуется заручиться поддержкой не менее девяти членов Совета Безопасности из 15, а также избежать вето от любого из пяти постоянных членов. С давних пор ходят слухи о том, что кандидаты заключают сомнительные сделки с этими влиятельными странами, чтобы продвинуть свою кандидатуру, однако до сих пор почти ничего не известно о том, как именно работают эти закулисные договоренности.
Для того чтобы пролить свет на этот непрозрачный процесс, кампания «1 for 8 Billion», объединяющая гражданские общества, стремящиеся к большей прозрачности в выборе следующего генерального секретаря, провела интервью с более чем 40 бывшими дипломатами, кандидатами прошлых лет и бывшими высокопоставленными чиновниками. В результате исследования, опубликованного в отчете, выяснилось, что все пять постоянных членов — США, Великобритания, Китай, Франция и Россия — пытались подорвать независимость кандидатов в прошлых выборах, включая нынешнего генерального секретаря Антониу Гутерриша.
Сейчас гонка за преемника Гутерриша вступает в решающую фазу. На фоне тайных голосований, запланированных в Совете Безопасности, есть надежда, что разоблачение этих сделок поможет тем, кто борется за более справедливую и эффективную ООН. Прозрачность позволит кандидатам противостоять давлению, заставляющему их обменивать услуги за поддержку могущественных стран.
В своей автобиографии Пан Ги Мун упоминает, что в 2016 году Франция блокировала его кандидатуру на пост главы ООН. Он связался с министром иностранных дел Франции Филиппом Дуст-Блази, чтобы выяснить причину. Дуст-Блази заявил, что поддержка Франции возможна только при условии назначения французского гражданина на должность заместителя генерального секретаря по миротворческим операциям, одну из самых влиятельных позиций в ООН.
Пан Ги Мун ответил, что сначала его должны избрать генсеком, а затем он рассмотрит просьбу. Однако факты говорят о том, что это было скорее молчаливое согласие. Он не только сохранил на посту действующего французского гражданина, но и назначил на эту должность еще двух французов. В своей книге он упустил момент, что также назначил Дуст-Блази старшим советником по инновационному финансированию развития, что равнозначно посту заместителя генерального секретаря по миротворческим операциям.
Этот случай — редкий пример, когда генсек открыто говорит о сделках, с которыми сталкивался. Но это далеко не единственный случай. Наше исследование задокументировало дюжину подобных примеров, в которых замешаны все постоянные члены Совета Безопасности и большинство генеральных секретарей за всю историю ООН.
Иногда эти сделки хорошо задокументированы: договоренность Кофи Аннана о назначении французского гражданина главой миротворческих операций в обмен на поддержку Франции подтверждается его полуофициальной автобиографией. Иногда их можно лишь предположить. Например, решение Курта Вальдхайма создать новую должность заместителя генерального секретаря для китайского гражданина совпало по времени с неожиданным решением Китая не блокировать его назначение в 1971 году, что наводит на размышления.
В других случаях сделки являются общеизвестными в дипломатических кругах, но их трудно категорически подтвердить. Например, один высокопоставленный дипломат сообщил нам, что «широко распространено мнение», что назначение испанского гражданина старшим советником Гутерриша по политике связано с поддержкой Испании его кандидатуры во время ее избранного срока в Совете Безопасности.
Генеральные секретари применяли разные стратегии, но никто из них не смог полностью игнорировать давление. Например, У Тан и Аннан вкладывали значительные политические ресурсы, чтобы противостоять влиянию государств и пытаться, пусть не всегда успешно, формировать команду по своему усмотрению. В отличие от них, Даг Хаммаршельд и Трюгве Ли согласились с тем, что постоянные члены Совета Безопасности назначат их ключевых сотрудников. Они создавали «кухонные кабинеты» из младших, но более доверенных сотрудников, которые выполняли реальную работу, отстраняя нежелательных чиновников.
Текущий генеральный секретарь выбрал новый подход. С одной стороны, Гутерриш уступает негласным правилам национальных монополий на ключевые должности. Нам сообщили, что такие просьбы теперь касаются даже довольно младших ролей и должностей внутри его офиса, которые ранее считались недоступными. Однако, Гутерриш готов потратить ресурсы, чтобы, после выполнения требования о национальности, назначить человека по своему выбору, а не по указке государства. Например, при назначении последних двух заместителей генерального секретаря по гуманитарным вопросам, Гутерриш рассматривал только британских кандидатов. Однако он отказался назначать предпочтительного кандидата британского правительства, выбрав более независимого британца.
В условиях, когда ООН сталкивается с настоятельными требованиями реформ, закулисные торги не приносят пользы. Большинство государств и общественные организации требуют изменений, которые возродят многосторонность и восстановят доверие к ООН. Если новый генеральный секретарь уже пообещал ряд высокопоставленных назначений постоянным членам Совета Безопасности, то текущие структуры будут заморожены, оставляя мало возможностей для прогресса.
Гутерриш убедился в этом на собственном опыте в начале своего первого срока. Чтобы сделать кризисный ответ ООН более эффективным, он пытался объединить два департамента, руководящих политическими и миротворческими интервенциями. Однако один департамент возглавлялся гражданином США, а другой — гражданином Франции, и ни одна из стран не была готова отказаться от своей позиции. В итоге Гутерриш был вынужден оставить оба департамента отдельно, лишь изменив их названия и перераспределив некоторые функции. Обе национальные монополии были закреплены в ходе предыдущих процессов отбора.
Все это не только препятствует реформам ООН, но и иногда приводит к неожиданным последствиям. В нашем отчете Джеффри Фелтман объяснил, как Гутерриш создал новый департамент в ООН, чтобы решить российскую кадровую проблему. В 2016 году Россия публично выступила против назначения Гутерриша на пост генерального секретаря, заявив, что хотела бы видеть женщину из Восточной Европы. Однако Россия в итоге поддержала Гутерриша, несмотря на то, что он мужчина из Западной Европы и бывший лидер НАТО.
Почему такой разворот? Доказательства указывают на просьбу России о предоставлении высокопоставленной роли одному из ее граждан в штаб-квартире ООН. Фелтман рассказал о ситуации, в которой оказался Гутерриш. Во время частного обеда между двумя мужчинами, в период между назначением Гутерриша и началом его полномочий, Гутерриш признался, что не знает, как удовлетворить ожидания России, одновременно угождая Франции и США. Фелтман предложил создать новый офис для координации антитеррористической работы ООН с россиянином во главе. Это было сделано, и родилась Управление ООН по контртерроризму. Десять лет спустя, офис имеет годовой бюджет в десятки миллионов долларов, почти 200 сотрудников и продолжает возглавляться россиянином.
Но самый большой удар по реформам ООН наносится более исподволь и фундаментально. Прежде всего, постоянные члены Совета Безопасности (P5) ценят уверенность в своих национальных приоритетах и статусе. Один из бывших кандидатов, пожелавший остаться анонимным, отметил, что условия редко излагаются явно, однако «если внимательно слушать, можно уловить красные линии стороны, с которой ведется разговор». Чтобы пройти проверку, кандидаты должны убедить постоянных членов в том, что их привилегированный статус в системе ООН будет защищен, что ставит под угрозу любого кандидата, стремящегося изменить устоявшийся порядок или более равномерно распределить власть. Хелен Кларк, кандидат на пост генерального секретаря в 2016 году, отметила, что независимость может стать фатальной, вспоминая слова старшего дипломата: «Ваша сила — ваша слабость».
Устав ООН провозглашает генерального секретаря и его команду «международными должностными лицами, ответственными только перед Организацией». Очевидно, что эта независимость не абсолютна. Генеральные секретари работают в партнерстве с государствами, в соответствии с правилами и системами, установленными государствами, и должны, более того, быть подотчетны государствам. Тем не менее, чтобы быть эффективными и беспристрастными, они должны иногда занимать отдельные позиции от государств и говорить правду власти.
Слишком часто процесс выбора генерального секретаря оставляет победившего кандидата с обещаниями, данными могущественным государствам, что делает невозможным полное проявление независимости. Они приходят в офис скомпрометированными, обязаны услугами, что расширяет уже значительные полномочия постоянных членов Совета Безопасности и крупных доноров. Малые и средние государства, которые, возможно, имеют наибольшую выгоду и вклад в ООН, оказываются на обочине.
На протяжении многих лет в ООН работали талантливые госслужащие, которым «повезло» быть нужной национальности для роли. Однако тот факт, что генеральный секретарь не может просто выбрать лучшего человека для любой конкретной роли на основе заслуг и построить разнообразную команду вокруг них, существенно обедняет работу ООН. Это также питает восприятие и реальность того, что ООН не соответствует своим ценностям, когда дело касается представления всего мира и его перспектив. Наконец, это способствует низкому моральному духу многих сотрудников ООН, которые знают, что их шансы на продвижение минимальны без покровительства могущественного государства.
Освещение плохого поведения может дать кандидатам и государствам-членам возможность противостоять этому ограничению. Некоторые генеральные секретари продемонстрировали, что возможно сказать «нет» могущественным государствам. Учитывая финансовые и политические ограничения, с которыми сталкивается ООН, ей необходимо мобилизовать каждую крупицу своей репутации. Позволив кандидатам противостоять грязному давлению обменивать должности на поддержку, ООН сможет назначить человека, который будет руководить с честностью и построит лучшую возможную команду для продвижения организации вперед.
