Когда-то санкции Совета Безопасности ООН считались эффективным инструментом дипломатии, но теперь они превратились в беззубые и бесполезные меры. Структурные дисфункции Совета позволяют государствам саботировать и избегать санкций, что ускоряет разрушение международных норм по распространению оружия массового уничтожения (ОМУ).
Однако решение может быть найдено в деятельности Группы разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег (FATF), международной организации, ответственной за установление глобальных правил борьбы с отмыванием денег и финансированием терроризма. Обновив свой подход к реализации международных санкций, FATF может сыграть важную роль в противодействии распространению ядерного оружия.
В августе Франция, Германия и Великобритания — известные как E3 — официально инициировали механизм восстановления санкций в рамках Совместного всеобъемлющего плана действий, сигнализируя о намерении восстановить санкции ООН против Ирана, снятые в 2015 году. По словам E3, Иран превысил допустимые пределы обогащения урана и ограничил мониторинг МАГАТЭ, а также допустил другие нарушения.
В следующем месяце министр иностранных дел России Сергей Лавров раскритиковал страны, поддержавшие восстановление санкций, заявив, что это была «умышленная кампания по экономическому и финансовому удушению Ирана». С тех пор Россия отказалась признавать законность санкций и продолжает укреплять стратегическое партнерство с Ираном. Неделю спустя после сессии Генеральной Ассамблеи ООН вступил в силу всеобъемлющий договор о сотрудничестве между Москвой и Тегераном, который страны подписали в январе и который, возможно, предоставит России доступ к иранским дронам для использования в Украине. Поскольку Россия отказывается признавать легитимность санкций, нет пути для обновления плана действий, так как любая попытка будет наверняка заблокирована Россией.
Между тем, режим санкций ООН против Северной Кореи, включающий практически полное финансовое и экономическое эмбарго с 2006 года, остается в силе почти два десятилетия — с последним значительным обновлением почти 10 лет назад, в 2017 году. Но с апреля 2024 года эти санкции лишены надзорного органа. Группа экспертов, созданная резолюцией Совета Безопасности в 2009 году для отчетности по деятельности Северной Кореи по обходу санкций, ранее выпускала консенсусные полугодовые отчеты, которые помогали информировать и формировать новые назначения санкций, завоевывая легитимность среди не западных стран. Однако этому неожиданно пришел конец, когда Россия наложила вето на обычно рутинную ежегодную резолюцию Совета Безопасности о продлении мандата Группы экспертов.
Возможно, не случайно, что Группа экспертов расследовала предполагаемое приобретение Россией оружия и войск у Северной Кореи для использования против Украины в момент наложения вето. Затем в июне 2024 года Москва и Пхеньян подписали всеобъемлющий договор о партнерстве, сигнализируя о полном отказе России от обязательств по санкциям против Северной Кореи. (Несмотря на роспуск Группы экспертов, независимые отчёты западных стран все равно подтвердили бы нарушение санкций Россией.) С официальной функцией мониторинга, намеренно уничтоженной силой единственного вето, и без пути к достижению консенсуса среди постоянных членов Совета Безопасности, санкции против Северной Кореи обречены на провал.
Чем дольше эти режимы разрушаются, тем сложнее государствам и институтам выявлять и отслеживать быстро развивающиеся сети уклонения от санкций, и тем больше эти режимы будут способствовать разрушению глобальных обязательств по нераспространению.
Если не произойдет структурного пересмотра системы ООН или череды дипломатических чудес, должны быть реализованы новые стратегии для укрепления неэффективных санкционных режимов и борьбы с распространением ОМУ. Один из подходов включал односторонние и малокоалиционные действия. Например, в 2021 году Группа экспертов рекомендовала двух граждан Северной Кореи для включения в санкционный список за их роль в управлении заграничными трудовыми сетями в некоторых частях Западной Африки. Хотя Совет Безопасности не принял меры по рекомендациям группы, ЕС незамедлительно включил этих двух лиц в санкционный список.
Также появились «минилатеральные» санкции. В октябре 2024 года США, Япония и Южная Корея сформировали Многостороннюю команду мониторинга санкций, тристоронний альянс, созданный для координации санкций против Северной Кореи и заполнения пробелов, оставленных распущенной Группой экспертов. Первый отчёт команды в июне 2025 года, в котором описывались растущие связи России с Северной Кореей и её очевидные нарушения международных обязательств, был встречен смешанными отзывами. Наблюдатели за Северной Кореей подвергли сомнению неспособность отчёта обеспечить политическую поддержку среди не западных стран — ключевую особенность отчетов Группы экспертов ООН — и отсутствие «оригинального» материала.
Основная проблема этих стратегий заключается в том, что они приводят к фрагментации и пробелам в международной реализации, что делает санкции менее эффективными. Решение заключается в параллельном механизме к ООН, который может укрепить санкционные режимы — и FATF может стать институтом, способным решить эту задачу.
FATF — это межправительственная организация, основанная в 1989 году G7 и Европейской комиссией для выполнения функций наблюдателя и глобального стандарта в борьбе с финансовыми преступлениями. По состоянию на 2025 год в FATF входят 40 стран, а более 200 стран обязались реализовывать ее рекомендации и стандарты через дочерние организации, известные как региональные органы в стиле FATF. Несмотря на отсутствие юридически обязательной хартии, FATF обладает значительной властью. Страны, попадающие в её чёрный список, в значительной степени изолированы от глобальной финансовой системы, что обычно приводит к значительным потерям в прямых иностранных инвестициях и доступе к международному банковскому делу.
FATF впервые интегрировала противодействие финансированию распространения в свою миссию в 2012 году. Согласно Рекомендации 7 FATF, организация требует от своих членов введения целевых финансовых санкций «для соблюдения резолюций Совета Безопасности ООН, касающихся предотвращения, подавления и разрушения распространения оружия массового уничтожения и его финансирования».
На данный момент объём требований FATF по реализации санкций слишком узок. Например, Северная Корея регулярно участвует в запрещённых действиях по генерации доходов — таких как взлом цифровых обменных пунктов валют для финансирования своих программ баллистических ракет и ядерного оружия — которые остаются неопределёнными в рамках FATF по противодействию финансированию распространения. Кроме того, FATF упускает из виду роль промежуточных государств, которые намеренно помогают и способствуют финансированию распространения. Союз России с Северной Кореей, например, вовлекает торговых партнеров Москвы в косвенную поддержку программ ОМУ Северной Кореи, но эти партнеры не учитываются в рекомендациях FATF.
Чтобы добиться изменений, FATF должна полностью посвятить себя противодействию финансированию распространения, признавая широкий спектр угроз, связанных с распространением, выходящих за рамки реализации целевых финансовых санкций ООН. Эти угрозы включают новые и развивающиеся виды деятельности, которые не полностью охвачены списками санкций ООН для физических и юридических лиц — особенно пока они не обновляются — такие как незаконные закупки Ираном западных технологий и многочисленные действия Северной Кореи по генерации доходов.
FATF расширила объём своих рекомендаций по противодействию распространению в 2020 году, чтобы требовать от всех государств оценки и снижения рисков финансирования распространения. Однако она ещё не полностью реализовала силу этой основы. Объём ограничен Ираном и Северной Кореей, несмотря на риски со стороны других стран, таких как Россия, Китай и Пакистан. Однако, обнадёживающе, что в отчёте FATF от июня по типологиям финансирования распространения прямо отмечается угроза, которую Россия представляет для усилий по противодействию распространению и реализации санкций — положительный знак потенциального расширения мышления FATF. Тем не менее, простое признание угрозы не заставит государства скорректировать свои оценки риска финансирования распространения соответствующим образом.
Далее, FATF должна повысить финансирование распространения до ключевой меры в своих критериях чёрного списка, чтобы оно имело равный статус с отмыванием денег и финансированием терроризма. Этот подход оживит санкционные режимы, заставив государства сосредоточиться на дипломатии противодействия распространению, а не на простой реализации целевых финансовых санкций. Например, Россия могла бы попасть в чёрный список FATF из-за угроз финансирования распространения, требуя от всех членов FATF, а не только западных стран, эффективно блокировать Россию от международного банковского дела.
Межправительственная организация, такая как FATF, может не быть застрахована от политической дисфункции, которая парализовала санкционные режимы ООН против Ирана и Северной Кореи. Как консенсусная организация, для принятия крупных решений — таких как включение страны в чёрный список — требуется согласие всех членов. В октябре 2024 года Китай, наряду с Индией, Саудовской Аравией, Южной Африкой и Бразилией, проголосовали против запроса Украины о включении России в чёрный список FATF.
Но есть значительные различия между Советом Безопасности и FATF. Во-первых, FATF более узко сосредоточена на технической и основанной на доказательствах разработке политики, чем Совет Безопасности. Иными словами, принятие решений в FATF — это процесс экспертной оценки, а не политические переговоры, и он менее подвержен тупиковым ситуациям, наблюдаемым в Совете Безопасности. Хотя каждый член FATF имеет фактическое право вето, её более чем 200 членов — это финансовые эксперты и регуляторы, которые разделяют общий интерес в защите целостности глобальной финансовой системы и проявили сильную приверженность реализации стандартов FATF.
И, в отличие от Совета Безопасности, FATF имеет встроенные процедуры, чтобы обеспечить, что государства-члены продолжают действовать добросовестно. Например, в феврале 2023 года Пленарное заседание FATF, орган принятия решений организации, который собирается три раза в год, приостановило членство России. По словам FATF, действия России «неприемлемо противоречат основополагающим принципам FATF, направленным на продвижение безопасности, безопасности и целостности глобальной финансовой системы». Эта способность принимать меры против государства, угрожающего стандартам FATF, действует как ограждение от политической дисфункции, которая поражает Совет Безопасности.
Паралич Совета Безопасности привёл к опасной новой реальности и эрозии самих основ глобального режима нераспространения. FATF — это многообещающая платформа для укрепления международных механизмов противодействия распространению ОМУ. Альтернатива — пассивно позволить нормам противодействия распространению полностью разрушиться под тяжестью соперничества великих держав — гораздо опаснее.
